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La Ley Forestal y de Fauna Silvestre, en nuestra opinión, efectivamente necesitaba ser perfeccionada, y armonizada con otros dispositivos del ordenamiento legal vigente, especialmente en lo referido a los derechos que otorga el Estado sobre la tierra y el uso del suelo. Por Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) Cepes, 19 de febrero, 2024.- En diciembre del año pasado, el Congreso aprobó por insistencia la Ley 31973, “Ley que modifica la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y aprueba disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal”. Con esta Ley se corre un riesgo real de agravar la deforestación, vulnerar derechos de pueblos indígenas y otros grupos vulnerables, incentivar la conflictividad y las actividades delictivas, y por si fuera poco, amenazar las exportaciones peruanas de productos como café y cacao.Cambios a la Ley Forestal: el camino al infierno está empedrado con buenas intenciones
La Ley Forestal y de Fauna Silvestre, en nuestra opinión, efectivamente necesitaba ser perfeccionada, y armonizada con otros dispositivos del ordenamiento legal vigente, especialmente en lo referido a los derechos que otorga el Estado sobre la tierra y el uso del suelo. Uno de los retos es analizar con mayor detalle el vínculo entre agricultura y deforestación en la Amazonía.
La narrativa imperante sostiene que la actividad agropecuaria –sobre toda la pequeña agricultura– es la principal causa directa de la deforestación. Existen estudios recientes que respaldan esta conclusión, como el desarrollado por el Proyecto “Monitoring of the Andean Amazon Project (MAAP)”. Este proyecto analizó el Mapa Nacional de la Superficie Agrícola elaborado por MIDAGRI, encontrando que 56% del bosque perdido en la Amazonía peruana entre el 2001 y el 2017 se había convertido en superficie agrícola en el 2018 (1).
Un factor que explicaría porqué se estaría expandiendo la frontera agrícola en la Amazonía a costa del bosque, es que los pequeños productores practican una agricultura de baja productividad que los empuja a deforestar bosque primario para obtener nuevas tierras y ampliar su producción, lo cual se agravaría porque muchos de ellos producen en tierras de aptitud forestal o de protección que no son aptas para una agricultura intensiva.
Según la narrativa imperante, estas deficiencias podrían superarse si estos agricultores pudieran regularizar sus derechos sobre la tierra. Pero según el ordenamiento legal vigente, sólo pueden otorgarse títulos de propiedad en el caso de tierras con capacidad de uso mayor agrario y eso excluye a un porcentaje alto de agricultores cuyas parcelas se ubican en tierras de aptitud forestal o de protección.
Estas dificultades explicarían en parte porqué el 49.44% de parcelas en unidades agropecuarias (UA) de la Amazonía reportaba propiedad “sin título ni en trámite” según datos del economista Rodrigo Salcedo Du Bois (2), en base a la Encuesta Nacional Agropecuaria 2022. Muchos pequeños agricultores migrantes que se asentaron en tierras amazónicas no pueden regularizar su situación, porque la tierra que ocuparon es de aptitud forestal y según el ordenamiento legal nacional, estas tierras no pueden titularse. Para estos productores existe la opción de las cesiones en uso para sistemas agroforestales (CUSAF), pero hasta el momento su implementación ha sido muy limitada.
Debe tenerse en cuenta que gran parte de la responsabilidad en la deforestación por parte de pequeños agricultores recae en el Estado, que ha otorgado incentivos. Por ejemplo, estudios recientes han encontrado que la titulación de tierras promovida por los gobiernos locales promueve la llegada de nuevos migrantes, induciendo a la deforestación (3), o que la promoción de titulación de los programas de desarrollo alternativo generan un efecto perverso en la pérdida de bosques (4) (5).
Tampoco hay que perder de vista que la gran agricultura empresarial también ha contribuido a la deforestación de miles de hectáreas en la Amazonía. Los casos más conocidos son Palmas del Shanusi y el el Fundo Tamshiyacu, en Loreto, Palmas del Oriente, en San Martín, Plantaciones de Ucayali y Plantaciones de Pucallpa, que incluso enfrentan procesos penales por delitos ambientales. Justamente una de las críticas a los cambios a la Ley Forestal aprobados por el Congreso es que permitiría que las sanciones impuestas a estas empresas sean desestimadas.
Como mencionamos anteriormente, la Ley 31973 en lugar de contribuir a dar solución a la problemática descrita, puede agravar la deforestación, vulnerar derechos de pueblos indígenas y otros grupos vulnerables, incentivar la conflictividad y las actividades delictivas, y por si fuera poco, amenazar las exportaciones peruanas de productos como café y cacao.
¿Porqué agravaría la deforestación?
Porque permitiría el otorgamiento de títulos de propiedad sobre tierras con la sola presentación de constancias de posesión. Esto abre la puerta al aumento del tráfico de tierras que ya ha sido denunciado con pruebas en regiones como San Martín y Ucayali, incluso con la complicidad de autoridades y funcionarios regionales que emitieron ilegalmente constancias de posesión o títulos de propiedad (6) (7). Con la Ley 31973 podrían legalizarse más de estos actos delictivos e incentivar un aumento de la frontera agrícola a costa del bosque primario, en el marco de la Ley de Saneamiento Físico-Legal y Formalización de Predios Rurales a Cargo de los Gobiernos Regionales.
Además, esta Ley permite que se deforesten totalmente los remanentes de bosque en predios rurales, al autorizar que el 30% que obligatoriamente debe conservarse pueda ser compensado con plantaciones fuera del predio, lo cual difícilmente podrá ser supervisado. Debe tenerse en cuenta que según información del economista Rodrigo Salcedo Du Bois en base a la ENA 2022 el 38% del área de las unidades agropecuarias en Amazonía contiene bosque.
¿Porqué vulneraría derechos de pueblos indígenas y otros grupos vulnerables?
Porque la Ley aprobada por el Congreso facilitará que se otorgue títulos de propiedad sobre predios que pueden estar superpuestos con territorios de comunidades nativas y comunidades ribereñas en proceso de reconocimiento o titulación. Es el caso de las comunidades Nueva Austria del Sira, Unipacuyacu y Nueva Alianza en Huánuco, cuyos territorios ancestrales están reducidos en más de 60% por la ocupación ilegal de 24 mil hectáreas por terceros, a los cuales las alcaldías, juzgados y el gobierno regional de Huánuco otorgaron cientos de constancias de posesión y títulos individuales (8).
Además, la Ley 31973 no ha sido sometida a consulta previa, libre e informada a los pueblos indígenas afectados directa o indirectamente, lo cual también vulnera sus derechos colectivos.
¿Porqué incentivaría la conflictividad y las actividades delictivas?
Porque las organizaciones representativas de los pueblos indígenas como AIDESEP han advertido que no permitirán el ingreso a sus territorios a ningún tercero que pretenda destruir los bosques amparado en esta ley. Además, en los últimos años más de 30 líderes indígenas defensores ambientales han sido asesinados por defender sus territorios, lo cual podría exacerbarse por la formalización de actividades extractivas ilegales en tierras invadidas que forman parte del territorio ancestral comunal.
¿Porqué amenaza las exportaciones peruanas de productos como café y cacao?
Porque la Unión Europea, a partir del 30 de diciembre de 2024, exigirá que productos amazónicos como el café y cacao que ingresen a su territorio estén “libres de deforestación” y que cumplan con la legislación del país de origen. Uno de los argumentos de los promotores de la Ley 31973 es que gracias a esta norma los agricultores que exportan sus productos a la Unión Europea podrán cumplir con el requisito de legalidad y seguir exportando a la UE.
Sin embargo, no toman en cuenta que el requisito “que hayan sido producidos de conformidad con la legislación pertinente del país de producción” no se refiere solo a los derechos de uso del suelo. También se refiere a protección del medio ambiente, derechos de terceros, el principio de consentimiento libre, previo e informado según la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, entre otros criterios.
Muchos dispositivos legales nacionales en estas temáticas son incumplidos como consecuencia directa de la Ley 31973. Además, Perú podría ser clasificado como país de alto riesgo de deforestación por la UE, lo que implicaría mayores inspecciones y cargas administrativas que pueden desanimar a los importadores europeos que compran café, cacao y otros productos amazónicos peruanos.
La problemática de los derechos sobre la tierra en la Amazonía es real y debe ser abordada considerando la evidencia. La Ley 31973 debería ser derogada o declarada inconstitucional para dar paso en el corto plazo a un proceso de perfeccionamiento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y normas conexas. Ya hay diversas alternativas sobre la mesa, como la simplificación de los contratos de Cesión en Uso para Sistemas Agroforestales o el otorgamiento de propiedad de la tierra con limitaciones y condiciones, entre otras propuestas. Todas deberían analizarse en el marco de un debate amplio y democrático.
Notas:
(1) MAAAP (2021) “Agriculture and deforestation in the peruvian amazon” https://tinyurl.com/2b8nys2k
(2) Salcedo Dubois, Rodrigo (2024) Linkedin https://www.linkedin.com/posts/rodrigosalcedod_con-respecto-a-los-cambios-a-la-ley-forestal-activity-7153382519218806784-MOEw
(3) Bennett, A., Ravikumar, A., & Paltán, H. (2018). The Political Ecology of Oil Palm CompanyCommunity partnerships in the Peruvian Amazon: Deforestation consequences of the privatization of rural development. World Development, 109, https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2018.04.001
(4) Robiglio, V., Reyes Acevedo, M., & Castro Simauchi, E. (2015). Diagnóstico de Los Productores Familiares de La Amazonía. GGGI y DIE. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1268951/Diagnostico-de-los-productores-familiares-en-la-Amazonia-peruana-.pdf
(5) Minam (2022) Metaestudio basado en la literatura existente que describe impulsores de deforestación y degradación en la Amazonía peruana. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/4520044/4197299-metaestudio-basado-en-la-literatura-existente-que-describe-impulsores-de-deforestacion-y-degradacion-en-la-amazonia-peruana.pdf?v=1706570541
(6) Shanee, N., & Shanee, S. (2016). Land Trafficking, Migration, and Conservation in the “No-Man’s Land” of Northeastern Peru. Tropical Conservation Science, 9(4), Art. 4. https://doi.org/10.1177/1940082916682957
(7) Sierra Praeli, Yvette (2018). Tráfico de tierras en Ucayali: funcionarios detenidos por pertenecer a mafia. https://es.mongabay.com/2018/12/trafico-tierras-ucayali-bosques-desaparecen/
(8) Vera, Enrique (2021 )Amazonía: La ilegal entrega de tierras que arrinconó a comunidades nativas de Huánuco. Convoca.pe https://convoca.pe/investigacion/amazonia-la-ilegal-entrega-de-tierras-que-arrincono-comunidades-nativas-de-huanuco
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