Imagen: Revista Sinergia del Minam
Por Roger Merino
13 de julio, 2016.- En un interesante artículo de opinión el saliente Ministro del Ambiente hace una fuerte defensa a la necesidad de fortalecer el Ministerio del Ambiente en contra de la propuesta de fusionarlo con otras entidades en aras de la simplificación administrativa y la desburocratización. Para el Ministro, este fortalecimiento debe estar dirigido a la “capacidad de ventanilla única en la certificación ambiental”, la “fiscalización ambiental”, la “actualización de regulaciones ambientales sectoriales pendientes” y el “ordenamiento territorial”.
Sin duda, el Sector Ambiente (no solo el Ministerio) debería fortalecerse para lograr la transversalización de la política ambiental y hacer efectivos los derechos ambientales de la ciudadanía. Sin embargo, es necesario preguntarnos qué se ha hecho desde el propio Ministerio del Ambiente para lograr esos objetivos en el último quinquenio.
Respecto a la “capacidad de ventanilla única en la certificación ambiental”, el año 2012 se creó el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), como organismo técnico especializado adscrito al Ministerio del Ambiente y cuyo rol principal es la evaluación y certificación ambiental de los Estudios de Impacto Ambiental detallados, asumiendo paulatinamente las competencias que los sectores productivos tienen sobre esta materia. Más allá de los problemas de diseño de política de esta entidad, como el hecho de no ser el ente rector del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y, por lo tanto, carecer del empoderamiento político y la capacidad normativa necesaria para desarrollar todo su potencial (1); según el cronograma de transferencia de funciones, esta entidad debió iniciar sus funciones (2) en el segundo trimestre del 2015 y recién se aprobó la transferencia en materia de energía y minas el 28 de diciembre del 2015 (3). Además, hasta la fecha no se aprueba el Reglamento de la Certificación Ambiental Global, el cual debió aprobarse hace casi un año (4) para hacer realmente útil la “Ventanilla Única” de la que habla el Ministro. Es más, la Ley de creación del SENACE de diciembre del 2012 señala que “deben aprobarse las disposiciones necesarias para la efectiva y correcta implementación de la Ventanilla Única de Certificación Ambiental”(5), disposiciones que a la fecha no existen. Así, hay normas e instrumentos que han sido aprobados muy tarde o no han sido aprobados y que dependían del impulso político y capacidades técnicas del Ministerio del Ambiente.
Con relación a la “fiscalización ambiental” y al “ordenamiento territorial”, es paradójico que hoy se exija su fortalecimiento cuando en su momento las autoridades del sector no tomaron una posición crítica frente a la Ley N° 30230, que justamente debilitó la fiscalización ambiental al limitar el establecimiento de multas, salvo casos “excepcionales” (6). Lo mismo sucedió con el ordenamiento territorial, pues la mencionada Ley lo delimitó como un proceso meramente referencial (7), que en verdad poco ha aportado a la gobernanza territorial a nivel sub-nacional.
Sobre la “actualización de regulaciones ambientales” hay también mucha historia que contar. Para resumir, es suficiente decir que existen proyectos de reglamento de protección ambiental de diferentes sectores y sub-sectores que vienen siendo discutidos desde hace varios años y quien debió impulsar el proceso para su aprobación fue el Ministerio del Ambiente (8). Es incomprensible que reglamentos se discutan dentro del Poder Ejecutivo por tanto tiempo sin que haya resultados.
En fin, si hablamos de fortalecimiento del sector ambiental, podemos afirmar que el gobierno que se va no ha cumplido como se esperaba con esta compleja tarea.
En fin, si hablamos de fortalecimiento del sector ambiental, podemos afirmar que el gobierno que se va no ha cumplido como se esperaba con esta compleja tarea. Y no creo que el Ministerio de Energía y Minas o el Ministerio de Economía y Finanzas hayan puesto necesariamente “trabas” a este proceso de fortalecimiento. Más allá de las tensiones naturales entre sectores, en el fondo parece ser que el propio corazón del sector ambiente (el Ministerio del Ambiente) no ha sido capaz de fortalecer la gobernanza ambiental.
¿Qué hacer en adelante?
¿Qué hacer en adelante? En primer lugar, decisión política para ordenar la gestión ambiental. Es necesario delimitar claramente las competencias ambientales en materia de fiscalización y evaluación con perspectiva multisectorial y multinivel (nacional, regional y local). Sin embargo, no basta solo con establecer mecanismos de “coordinación” pues estos no sirven de mucho cuando la institucionalidad es débil, por ejemplo, en un estudio comparado en la Unión Europea, se encontró que la aplicación de requerimientos integrados para la certificación ambiental en países con estructuras débiles genera profundas controversias entre las diferentes agencias (9). En ese sentido, el SENACE no puede ser un mero “evaluador”, debe ser el ente rector del SEIA y debe contar con un Consejo Directivo que no esté compuesto por ministros de Estado que casi nunca se reúnen y que hacen en la práctica inoperativo el desarrollo de la política institucional. Si creemos que en verdad las inversiones deben ser sostenibles, debe apostarse por esta entidad y crear mecanismos o puentes para que esté debidamente articulada al OEFA.
No se trata de crear más sistemas o aprobar más planes. Se trata de establecer criterios normativos claros y canales operativos para construir una gobernanza ambiental efectiva.
En dicho contexto, la Dirección General de Políticas, Normas e Instrumentos de Gestión Ambiental del Ministerio del Ambiente debería asumir su rol de articular la política ambiental. Hay mucho vacío normativo, ausencia de metodologías e instrumentos que deberían ser aprobadas pronto para dar claridad a los funcionarios y a la ciudadanía. Por ejemplo, el Sector Ambiente es quizá el único sector que cuenta con 5 sistemas funcionales: el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental- SEIA, el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental- SINEFA, el Sistema Nacional de Información Ambiental- SINIA, el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado- SINANPE y un sistema cuya particular función es articular los otros sistemas: el Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Se trata de un “sistema de sistemas” que en la práctica no tiene operatividad alguna. No se trata de crear más sistemas o aprobar más planes. Se trata de establecer criterios normativos claros y canales operativos para construir una gobernanza ambiental efectiva.
En resumen, la política ambiental antes de poner todos sus esfuerzos hacia fuera y pretender que el Perú se posicione como referente en el cambio climático, debería resolver los problemas internos, como el pésimo manejo de los residuos sólidos en las ciudades, los derrames de petróleo en la Amazonía, el ordenamiento territorial, o el equilibrio entre simplificación y participación en la certificación ambiental, solo por mencionar algunos temas ¿Queremos un sector ambiente fortalecido? Sí, pero la única forma de hacerlo es reconociendo las falencias y buscando superarlas.
Notas:
(1) Como sí lo es el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA, ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental – SINEFA.
(2) Aprobado por Decreto Supremo N° 006-2015-MINAM.
(3) Resolución Ministerial Nº 328 -2015-MINAM.
(4) Después de 60 días hábiles de publicada la Ley N° 30327 según su primera disposición complementaria final.
(5) Artículo 13 de la Ley N° 29968.
(6) Artículo 19 de la Ley N° 30230.
(7) Ni la Zonificación Económica Ecológica, ni el Ordenamiento Territorial asignan usos ni exclusiones de uso” (Artículo 22 de la Ley N° 30230).
(8) De los 9 sectores que deberían contar con Reglamento de Protección Ambiental, no se cuenta con estos instrumentos en los siguientes sectores: Transportes y Comunicaciones, Salud, Comercio Exterior y Turismo, Defensa y el sub-sector pesca (Sector Producción). Es preciso señalar que el reglamento de protección ambiental de las actividades de electricidad es del año 1994 y se encuentra totalmente desfasado.
(9) Koutalakis, Ch., Buzogany, A., Börzel, T., 2010. When soft regulation is not enough: The integrated pollution prevention and control directive of the European Union. Regulation & Governance, 4, pp. 329–344.
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