Cabecera de cuenca, concepto que urge definir

Servindi, 3 de diciembre, 2021.- Independientemente del criterio que se utilice para identificar cabeceras de cuenca es necesaria una mirada integral del territorio de la cuenca, que vaya más allá de actuar solo sobre el recurso agua o mirar solo una parte de la cuenca.

Asi lo enfatiza Pedro Tipula del Instituto del Bien Común (IBC), quién puntualiza que la gestión integral implica “mirar a la cuenca como un sistema complejo, definido y delimitado”.

Para ello se requiere superar los límites políticos-administrativos, “integrando lo territorial, económico, ambiental, social y cultural (...) entendiendo que las acciones que realiza el hombre en la parte alta afectan de manera determinante en la parte baja”.

Una de las limitaciones actuales para la gestión de cuenca es que “si bien tenemos al ANA como responsable de la gestión del agua, esta no es responsable de la gestión integral del territorio de una cuenca”.

A continuación el artículo de Pedro Tipula:

Cabecera de cuenca, concepto que urge definir

Pedro Tipula*

3 de diciembre, 2021.- El pasado 20 de septiembre, el presidente Castillo invitaba, en Washington, a invertir en el país “sin miedo”, pero pocas semanas después las acciones de la presidenta del Consejo de Ministros, Mirtha Vásquez, contradecían frontalmente el mensaje del presidente Castillo y su intención de ganar la confianza de los inversionistas extranjeros. Al disponer el cierre de cuatro concesiones mineras aduciendo razones ambientales, Vásquez no sólo ahondó la zozobra que vivía el país a causa de la moción de vacancia presidencial por el Congreso, sino que generó una profunda preocupación en el sector empresarial y una reacción de rotundo rechazo ante lo que consideran una medida arbitraria.  

La premier Mirtha Vásquez, junto a autoridades y dirigencias de las provincias Lucanas, Parinacochas y Paucar del Sara Sara, señaló que el objetivo de estas medidas es proteger de la contaminación las cabeceras de cuenca. Con este anuncio se coloca nuevamente sobre la mesa el tema de la “intangibilidad de las cabeceras de cuenca”. Es preciso tomar en cuenta que este es un tema crucial, ya que con la intangibilidad de estas zonas se afectaría cerca del 80% de las actividades mineras que se desarrollan sobre “las llamadas cabeceras de cuenca”, según señala la publicación “El potencial económico de los recursos minerales y la protección ambiental en la alta cordillera del Perú” elaborada por el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (Ingemmet).  

se ha avanzado poco en el marco político y normativo para definir con claridad el concepto oficial de cabeceras de cuenca

Si bien se ha avanzado en discutir y desarrollar conocimientos, desde diversas miradas, con relación a cuencas y sobre todo a las “cabeceras de cuenca” a fin de lograr su protección, es necesario mencionar que se ha avanzado poco en el marco político y normativo para definir con claridad el concepto oficial de cabeceras de cuenca. El Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri), dentro de sus competencias de gestionar los recursos hídricos, ha emitido algunas normas, de las cuales una parte busca responder a ciertos vacíos legales, en tanto que la otra parte es animada por criterios mayormente técnicos.

En el Perú, el término de cabeceras de cuenca aparece de manera oficial en 2009, con la ley de Recursos Hídricos (Ley 29338), donde “El Estado reconoce como zonas ambientalmente vulnerables las cabeceras de cuenca donde se originan las aguas. La Autoridad Nacional del Agua (ANA), con opinión del Ministerio del Ambiente, puede declarar zonas intangibles en las que no se otorga ningún derecho para uso, disposición o vertimiento de agua”. Según demuestra la evidencia, la aprobación de esta norma no ha sido acompañada, en la práctica, por medidas de protección de estos espacios geográficos.

Años más tarde, en 2017, se establecieron los criterios técnicos para la identificación y delimitación de las cabeceras de cuenca, a fin de evaluar la implementación de medidas especiales para su protección y conservación según su vulnerabilidad, conforme con la Ley 30640. Esta ley tiene por objetivo regular la conservación y protección de las cabeceras de cuenca, incorporando en el artículo 75 de la Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos. Algunas imprecisiones y falta de claridad de dicha norma han sido objeto de discrepancias y han levantado la preocupación del sector minero: “En el mundo no hay una sola declaración u ordenanza que declare a priori una sola zona de cuenca intangible, y en el Perú hay que tener mucho cuidado con ese tema porque ni siquiera estamos seguros de qué cosa es una cabecera de cuenca”, afirmó Guido Bocchio, presidente del Comité de Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), durante la clausura del ciclo de conferencias “Jueves Minero”, organizado por el Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP) en diciembre del 2017.

Recientemente, el 8 de julio de 2021, a través del Decreto Supremo Nº 014-2021MIDAGRI (1), este ministerio aprobó el Marco Metodológico que establece los criterios técnicos para la identificación, delimitación y zonificación de cabeceras de cuenca en el país. Dicha norma permitirá a la ANA fortalecer la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos en los ámbitos de las 159 unidades hidrográficas que cuenta el Perú. Este decreto ha logrado un primer alcance en definir lo que es una cabecera de cuenca, pero lamentablemente esta definición tampoco ha sido muy clara, porque se presta muchas interpretaciones tal como lo señala el abogado Julián Li Díaz de Li&Pazos Abogados, durante el primer seminario internacional: visón integral de las cabeceras de cuencas, desarrollado en noviembre del 2021.

Por ejemplo, el método empleado en el Marco Metodológico es el de Strahler, que permite, localmente, ordenar de manera secuencial los cursos de agua de una red hídrica, desde aguas arriba hacia aguas abajo. Con este método se define a cabeceras de cuencas a todas aquellas zonas localizadas en las nacientes de los cursos de agua y perimétricas de la unidad hidrográfica de orden 1, es decir cauces que no tienen tributarios que les de origen. Si seguimos la norma tal cual, e identificamos y delimitamos los cursos de agua de orden 1, veremos que estos cursos no solo están en las partes altas, sino en todo el perímetro de la cuenca, sin importar si aportan agua o no, porque pueden tratarse de cuencas secas, como muchos de los que hay en Costa. Esto, lo que genera es mayor confusión o duda, porque se pueden suscitar diferentes interpretaciones de la misma norma.  

Ahora, el Marco Metodológico no dice nada sobre cómo será la aplicación de esta herramienta cuando se trate de cuencas trasfronterizas; tampoco hay una precisión sobre quién o quiénes pueden pedir la identificación, delimitación y zonificación de cabeceras de cuencas, y para qué. ¿Ese rol le corresponde exclusivamente a la ANA, de oficio, o es extensivo a los titulares de proyectos mineros o proyectos productivos, a las diferentes instituciones del gobierno, los ciudadanos comunes, las comunidades campesinas y nativas, los gobiernos regionales y locales, las universidades, u otros?

Actualmente, no queda claro cómo se daría el uso de esta herramienta, y en principio la ANA no podría negarse a ningún pedido de aplicar este Marco Metodológico. 

La realidad es que el Marco Metodológico no establece ninguna precisión o restricción sobre quién puede pedir su aplicación, lo que sí señala la norma es que su implementación recae en la ANA. Hoy por hoy, cualquiera de los actores antes mencionados lo puede hacer, y recae en manos de la ANA la responsabilidad de establecer en qué casos y bajo que circunstancias atiende estos pedidos. Actualmente, no queda claro cómo se daría el uso de esta herramienta, y en principio la ANA no podría negarse a ningún pedido de aplicar este Marco Metodológico. Tal como sucedió en Ayacucho, durante el anuncio del cierre de cuatro minas hecho por la Premier, donde también anunció que Coracora será la primera experiencia de delimitación de cabecera de cuenca aplicando el mencionado Marco Metodológico. 

Además, el Decreto Supremo Nº 014-2021- MIDAGRI señala que la Autoridad Nacional del Agua y con la participación de los sectores competentes, en un plazo no mayor de noventa (90) días hábiles, debe establecer los criterios o técnicas para el análisis de la Vulnerabilidad Ambiental del componente hídrico en las cabeceras de cuenca, lo cual requerirá la emisión de un nuevo decreto supremo.

Es preciso destacar la enorme importancia que tendrá este decreto supremo, aún por emitirse, ya que luego de la identificación, delimitación y zonificación de una cabecera de cuenca, lo siguiente es determinar qué tan vulnerable es y qué medidas de protección son aplicables, siendo la intangibilidad una de las medidas, pero no la única. Cabe mencionar que la ley 30640 señala que la ANA, con participación de los sectores competentes, debe elaborar el Marco Metodológico para la identificación, delimitación y zonificación de las cabeceras de cuenca dentro de los 365 días (un año) contados a partir de la entrada en vigor de la norma. Al respecto, es de suponer que, si la emisión de aquella norma tomó más de tres años, este decreto supremo que aún no ha sido emitido, sobre lo que se entiende por vulnerabilidad, podría tomar el mismo tiempo, superándose así el plazo de 90 días fijado en la norma, que por cierto ya venció. 

Independientemente del criterio que se utilice para identificar cabeceras de cuenca, se hace necesario tener una mirada integral del territorio de la cuenca, que vaya más allá de actuar únicamente sobre el recurso agua o mirar solo una parte de la cuenca (cabecera de cuenca). La gestión integral es mirar a la cuenca como un sistema complejo, definido y delimitado naturalmente superando muchas veces los limites políticos-administrativos, integrando lo territorial, económico, ambiental, social y cultural como un todo, entendiendo que las acciones que realiza el hombre en la parte alta afectan de manera determinante en la parte baja, todo esto con la finalidad de usar de manera sostenible los recursos naturales con el fin de asegurar la sostenibilidad ambiental. Para ello debemos superar esta mirada fragmentada y la escasa articulación entre lo local, regional y nacional. Es más, hoy en día no contamos con una institución del Estado que vea el tema cuenca en su integridad; si bien tenemos al ANA como responsable de la gestión del agua, esta no es responsable de la gestión integral del territorio de una cuenca.

Nota: 

(1) Ver: https://elperuano.pe/NormasElperuano/2021/07/09/1970991-1/1970991-1.htm