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Nuevo libro: “La Consulta Previa de los Pueblos Indígenas en el Perú”


Clic a la imagen para acceder al libro en PDF

Servindi, 6 de marzo, 2013.- Hace unos días presentamos el libro: “Los otros derechos de los Pueblos Indígenas“  de Juan Carlos Ruíz Molleda, que ha tenido una gran receptividad. En esta ocasión presentamos “La Consulta Previa de los Pueblos Indígenas” un volumen que examina cada artículo de la Ley de Consulta Previa y su reglamento y que al igual que al anterior están generosamente compartidos y se pueden descargar desde la internet.

Se trata de una publicación indispensable para el tema actual de la consulta, que posee la calidad y exigencia crítica a la que nos tiene acostumbrado el joven abogado del Instituto de Defensa Legal (IDL) con sus artículos del boletín semanal de Justicia Viva, que reproducimos en Servindi, y que aconsejamos a nuestros lectores y lectoras, especialmente aquellos que tienen vocación por el derecho y la justicia.

Ambos libros han sido editados por el IDL, con el auspicio de la Fundación Hanns Seidel, de Alemania.

A continuación la presentación del libro escrita por el autor:

Presentación

La aprobación de la ley de consulta y su reglamento, son a la vez punto de llegada y de partida. Son punto de llegada de un proceso y un esfuerzo colectivo por demandar el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. No obstante, a futuro, la aprobación de las mencionadas normas constituye el punto de partida de un largo proceso de implementación del derecho a la consulta.

En efecto, la obligación estatal de garantizar el derecho a la consulta no se agota con la promulgación de una norma, va mucho más allá. Es ciertamente un paso importante, pero insufi ciente. Cada vez que el ordenamiento constitucional reconoce un derecho fundamental, establece tácitamente tres obligaciones al Estado, desarrollar instituciones, procedimientos y asignar presupuesto para la real implementación del derecho reconocido. A nivel institucional, ya se cuenta con un Ministerio de Cultura, y con un Viceministerio de Interculturalidad, que tienen la titánica responsabilidad de diseñar una institucionalidad idónea y eficaz a favor de la promoción y protección de los derechos de los pueblos indígenas.

Ciertamente, estos esfuerzos van más allá del Gobierno central, e involucran a los diferentes niveles de gobierno, y de los otros poderes del Estado. A nivel procedimental, ya contamos con una ley y con un reglamento que regula los procesos de consulta, fundamentalmente de los actos administrativos del Poder Ejecutivo. Falta desarrollar la consulta de los actos normativos del Congreso, y de los gobiernos sub nacionales (regionales y locales), lo cual pasa indefectiblemente por modifi car el Reglamento del Congreso en el primer caso, y por modificar en principio la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades. De igual manera, es necesario regular el proceso de consulta de los actos administrativos de los gobiernos sub nacionales, susceptible de afectar a los pueblos indígenas.

Finalmente, tenemos la obligación de asignar presupuesto para la materialización del derecho a la consulta previa, lo cual ha sido de alguna manera reconocido por la ley de consulta y su reglamento. Es a este proceso hoy en marcha en el Perú, de implementación del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, que quiere aportar y contribuir esta publicación. Ella tiene como finalidad, poner al alcance del lector el análisis de la ley de consulta y su reglamento desde el “cuerpo” de reglas fijadas por el derecho internacional de los derechos humanos en materia de pueblos indígenas.

En efecto, una de las premisas que anima este trabajo, es la conciencia que no basta leer la ley de consulta y su reglamento, sino que estos cuerpos normativos deben ser leídos obligatoriamente, “desde” los estándares internacionales del derecho internacional de los derechos humanos que han desarrollado este derecho, y desde la jurisprudencia del Tribunal Constitucional vinculante que ha también precisado el contenido de este derecho. Nuestra entrada al tema del derecho a la consulta previa, está planteada desde el derecho constitucional y la teoría de los derechos fundamentales, con la finalidad de sustentar la exigibilidad de los derechos de los pueblos indígenas antes las autoridades políticas primero, y luego la exigibilidad ante los tribunales, a través del litigio de procesos constitucionales, para incidir en los espacios de producción normativa y para ganar en la interpretación y el desarrollo de los derechos de los pueblos indígenas.

Ciertamente, somos conscientes que la mirada jurídica y normativa, y más en concreto la mirada constitucional aquí asumida, no agota ni puede por sí misma explicar el derecho a la consulta. Esa perspectiva aquí desarrollada debe alimentarse de otras disciplinas académicas y enfoques teóricos, que la complementan y enriquecen. El primer capítulo es introductorio, pues desarrolla algunas premisas que consideramos necesarias para la adecuada comprensión del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, en tanto derecho de rango constitucional. Asimismo, hacemos un rastreo rápido del desarrollo que ha tenido el derecho a la consulta previa en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, del Tribunal Constitucional Peruano y de la Corte Constitucional de Colombia.

El segundo capítulo analiza y comenta cada uno de los artículos de la ley de consulta previa de los pueblos indígenas, aprobada mediante Ley N° 29785. Se ha hecho un esfuerzo por precisar los estándares del derecho internacional de los derechos humanos, así como las referencias normativas y jurisprudenciales que iluminan la interpretación de cada una de las disposiciones de la mencionada ley. En realidad, el capítulo 1 y 2 en su mayor parte fueron trabajados en la “Guía de interpretación de la Ley de consulta previa de los pueblos indígenas. Análisis, comentarios y concordancias de cada uno de los artículos” (1) publicación de nuestra autoría. En tal sentido, este libro es un desarrollo y una ampliación de aquella publicación, pues al momento de publicarla el año pasado, aun no se había aprobado y publicado el Reglamento de la Ley de Consulta Previa.

En el tercer capítulo, se analiza y se comenta cada uno de los artículos del Reglamento de la Ley de Consulta Previa, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 001-2012- MC. Esta norma es importante, pues permite concretar el derecho a la consulta previa. Por ello resulta indispensable analizar con detenimiento este reglamento desde los estándares internacionales de derecho a la consulta, pues como luego sostendremos, algunas disposiciones de este marco normativo legal y reglamentario, no se ajustan al Convenio 169 de la OIT y a su desarrollo jurisprudencial vinculante.

El cuarto capítulo está dedicado a lo que consideramos la pseudo consulta previa. Esta intenta ser utilizada y aplicada en aquellos actos administrativos en materia de explotación minera y petrolera, susceptible de afectar a los pueblos indígenas, adoptados con posterioridad a la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT en febrero del año 1995, y con anterioridad a la promulgación de la ley de consulta en setiembre del año 2011. Se analiza en concreto, los decretos supremos que regulan la participación ciudadana en materia de actividades mineras y petroleras, y en qué medida vacían de contenido el derecho a la consulta de manera inconstitucional. En realidad estas normas no son inconstitucionales en sí mismas. Lo que es inconstitucional es aquella interpretación de estas normas, que busca exonerar al Estado de su obligación de realizar el proceso de consulta. Por último, esta publicación tiene como anexos la Ley de Consulta y su Reglamento.

Desde el Instituto de Defensa Legal, estamos convencidos que la agenda de los derechos humanos, pasa hoy por la afi rmación y la defensa de los derechos de los pueblos indígenas, contenidos en diferentes instrumentos de protección internacional de los derechos humanos, firmados y ratificados por el Estado peruano. Asimismo, debemos de decir una vez más, que no nos oponemos en principio a las actividades extractivas. Consideramos que ellas son importantes y deberán ser promovidas, siempre que respeten escrupulosamente los estándares de protección del medio ambiente y los derechos de los pueblos indígenas. Aquí y en todo el mundo, los derechos fundamentales, y entre ellos los derechos de los pueblos indígenas, son criterios de validez material y sustancial, de cualquier acto de ejercicio del poder, sea este administrativo o normativo. Si alguien lo duda basta mirar la ultima parte del artículo 31 de la Constitución, que establece que “Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos.”

En otras palabras, las actividades extractivas solo serán admisibles jurídicamente, en la medida en que puedan armonizarse y compatibilizarse con la obligación del Estado y los privados de preservar el medio ambiente adecuado y equilibrado a la vida, y con los diferentes derechos de los pueblos indígenas, entre los que destacan, los derechos al territorio, al desarrollo, a los recursos naturales, a la integridad cultural y física, a la consulta previa, a la libre determinación, etc., siempre que no pongan en peligro la subsistencia de los pueblos. Ojalá este libro contribuya a difundir el Derecho a la Consulta y a promover una interpretación más adecuada de este derecho, así como la exigibilidad del mismo, a través de los mecanismos institucionales y democráticos, contemplados en el ordenamiento jurídico. Esa es la motivación central.

Finalmente, queremos agradecer a la Fundación Hanns Seidel, y de manera particular a Henning Senger, responsable de la Oficina de Perú y Ecuador, por el apoyo y respaldo brindado, sin el cual, esta publicación no hubiera sido posible. También quiero agradecer a la gente que en IDL me apoya, especialmente a Graciela Lavado de Administración y a Paulina Quispe, y por supuesto a los compañeros del área de Pueblos Indígenas de IDL.

No puedo dejar de mencionar tampoco a las personas con las cuales coordino a nivel nacional, la ejecución del proyecto que fi nancia Hanns Seidel, en especial a Iscra Chávez y a Jesica Valdivia de Aporvidha de Cusco, a Juan Casazola y a Julio Mejia de la Oficina de Derechos Humanos y Medio Ambiente de Puno, a Erika Dávila de la Corte Superior de Justicia de San Martín, y al Instituto Bartolomé de las Casas de Lima. Con todos ellos hemos realizado varias actividades de capacitación y de diálogo en Cusco, Puno, San Martín, Iquitos, Jaén, en todas las cuales el contenido de este libro se ha ido haciendo de a pocos, a partir de las preguntas e inquietudes de los asistentes a los diferentes talleres. A todos ellos infinitas gracias.

Juan Carlos Ruíz Molleda

Nota:
(1) Puede ser consultado en http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/publicaciones/archivo16022012-135533.pdf.

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